投票年齡與世代正義

投票年齡與世代正義

文/台少盟秘書長葉大華

本文全完刊載在法扶雜誌第45期

年齡歧視成為世代正義的阻力

太陽花學運後,各界開始關注青年參政與遍地開花、割闌尾、審議民主等公民自主行動,以及如何改革現行民主代議制度的弊病。然除此之外,最直接的民主參與便是行使投票權,不過賦予青年享有參與直接民主的權利,往往取決於各個國家對於最低投票年齡的共識。以往世界各國對於投票權所作的各種相關因素的限制,如種族、膚色、階級、宗教乃至年齡的限制,都已大部分被排除或降低,雖然台灣政府目前對於保障民眾的投票權利行使已有大幅度進步,卻唯獨在投票年齡的討論上從未有積極作為。目前全世界168個國家投票年齡皆在18歲以下,除了南韓的19歲,今年5月日本眾議院通過《國民投票法》修正案,投票年齡將於修改過的新法實施4年後從「年滿20歲」下降至「年滿18歲」,因此台灣可說已經是獨後全球唯一死守二十歲投票年齡的民主國家(表一)!

落後世界各國淪為民主後段班

我國投票年齡持續凍齡67年的原因,主要有兩個,第一、1946年制定的中華民國憲法第130條明訂:年滿二十歲者,有依法選舉之權。而由於我國修憲門檻甚高,過去十多年縱使有政黨或立委及民間團體,基於保障年輕世代積極公民權益以及世代正義,曾提出要修正投票年齡下降至18歲,然行政部門卻不為所動,此更實際影響到青少年族群於國家社會資源分配受到排擠,集會結社、公民投票權利的行使受到限縮。第二、年齡歧視:在民主社會中最直接的公民權利便是投票權的行使以及集會結社的自由,其中年齡是一個關鍵因素,因它象徵著該社會對於年齡所代表相對應的理性判斷能力以及權利。不過正因年齡成熟度的判定是由成人所定義,因此也容易造成「年齡歧視」,進而衍生出「世代正義」問題。以台少盟及青輔會過去曾經針對「十八歲投票權」所進行的民意調查顯示,民眾普遍認為當代的青少年(十八歲)並沒有能力擁有投票權以及集會結社權(表二),顯示台灣社會對於青少年的政治及社會參與能力普遍持有不信任的態度,成為降低投票年齡最直接的阻力。

表二青輔會及台少盟針對降低投票年齡民意調查結果

【青輔會民調】

青輔會曾於民國93年就「是否將投票年齡降為18 歲」的議題,對18-35 歲的民眾進行民調時,發現有69.7%不同意,同意只有26.4%。

【台少盟雅虎民調】

★ 我國目前的投票年齡為20歲,請問您是否贊成將投票年齡從20歲降到18歲?

投票期間:2006/03/21 12:00 ─ 2006/03/22 12:00,總投票數:12,854 票

1.非常贊成 10% 1297票
2.還算贊成 8% 1028票
3.有點不贊成 18% 2339票
1.非常不贊成 64% 8190票

★ 根據《人民團體法》,人民團體發起人須年滿20歲,請問您是否贊成將其最低年齡降至18歲?

投票期間:2006/03/21 12:00 ─ 2006/03/22 12:00,總投票數:6,148 票

1.非常贊成 12% 710票
2.還算贊成 7% 456票
3.有點不贊成 16% 960票
1.非常不贊成 65% 4022票

但為何人們普遍傾向選擇不信任青少年或未成年人?此與華人社會家父長式的親權主義[1]的發展以及過度延長教育年限有關。人們普遍認為兒童還「不適合」成為一個公民,亦「不適合」行使公民權,尤其是台灣人民多數覺得兒童年齡不足、沒有能力可以對於政治事務有所理解,也沒有足夠的智慧能夠對於政策與公共事務予以詳細的思考與批判,這些理由讓兒童必須等到童年結束後,才能成為一個國家的公民,在此之前,他們至多只是「未來公民」。然而,這同時暗示著,成為公民是有一過程性的,它似乎不是像一枚「自動開關」一樣,只要時間到了,開關便自動啟動,兒童「自然的」轉變為一個具備公民意識及知識的成人。不過,我們確實是以「自動開關」來將兒童完全隔離於政治的公共領域之外,等到他們的童年結束後(台灣民法規定20歲才是成人、刑法則以18歲為負完全行為能力年齡),才開放這個領域讓他們進入。我們並無面對此領域可能需要一種養成(cultivate)的問題,我們似乎也過於簡化地看待兒童成為公民的過程性,即使在理論上接受了公民是需要養成的、訓練的(沈寶瀠,2005)。加上我國高等教育普及,十八歲青少年仍舊處於繼續升學的階段,其公民及社會地位未被認真討論與對待,長此以往,我們自然會忽略甚至漠視青少年合理的公民權利。

十八歲,可以組織家庭,卻不能組織人民團體!?

然而18歲的台灣青少年,一直以來處於必需負擔公民責任卻無公民權利的不平等地位,他/她們要承擔大部分成年人應盡的繳稅、服兵役、負刑事責任等義務時,卻未被視為具有公民地位,導致在公共政策上往往沒有發聲及合法參與的管道,形成權利義務不對等的不合理現象。此外現行《工會法》第四條規定,依循勞基法的準則,年滿16歲的成年勞工,都有組織及加入工會的權利;而《民法》第九百八十及九百八十一條規定,年滿十八歲的男性、年滿十六歲的女性,經法定代理人同意後,可以結婚。但是《人民團體法》第八條卻規定,需年滿二十歲才能發起組織人民團體,形成十八歲可以組織家庭,卻不能組織人民團體的荒謬現象。

青少年無法自由的享有集會結社權利,除了必須倚賴成人給予支持及代言,也剝奪其公平享有社會資源分配的權益。目前未滿20歲的青少年無法籌組人民團體,也無法發起集會遊行,也就無法公平的享有國家給予人民團體的合理補助,往往只能仰賴學校微薄的社團經費補助,很多時候要自行募款,但因不是合法成立的人民團體,也不能申請公益勸募字號,故被廠商欺騙或在街頭違法進行募款的問題時有所聞。

此外,很多人以為中學生只要靠籌組學校社團就能凝聚發聲,但是申請成立學校社團皆有重重審核「管制」關卡,以及需要一位指導老師來背書,學校往往不喜歡過於關注公共議題或是太有意見的學生申請組成社團,因此也相當程度會限縮青少年自由發聲的管道。如去年萬能科大邱姓學生申請社團被學校刁難,靜坐抗議後導致退學事件,還有其他在各高中校園裡,學生籌組社團或是社團辦活動,被校方不合理的打壓或驅逐事件也層出不窮,像是2013年底才發生的振聲高中的學生在校內舉辦反媒體壟斷講座,卻遭到學校教務處主任強奪麥克風,並將在場多數學生驅離會場的事件,這些事件皆突顯出青少年的公共空間被成人的權力結構所掌控甚至打壓,試問要如何保障青少年的社會參與權利呢? 知名的加拿大「解放兒童組織」創辦人當年才十歲,如今其董事會成員多半為未成年人,顯然該國對於兒少的參與及結社能力相對持有開放度並具有投資的遠見,相較於去年發生的萬能科大學生因創辦異議性社團結果慘遭退學事件,台灣兒少公共參與的路似乎崎嶇而不平!

子孫被當提款機 債留子孫何時休?

103年度中央政府總預算中,舉債已經高達2,739億元,平均每人要揹23萬元國債。此外如果按國際定義計算,截至去年底,地方債務6兆7558億元,其中中央債務達5兆7699億元,占前3年GNP逾43%,舉債上限早已破表。依據報載2012年中央政府預算編列國債還本利息即高達2,241億元,佔總預算及特別預算歲出的11.4%,等於中央政府超過一成支出是用來還債。問題是這些支出卻都是要靠舉債來支應,等於「以債養債」,長期以債養債最大的受害者就是沒有投票權的子孫,再加上稅制不公,子孫們的未來被當成提款機持續被盜領,試問「債留子孫」何時方休?

十多年來藍綠兩黨執政雖然福利預算大增,然皆偏重於現金給付的津貼式福利,排擠發展基礎軟體福利服務,福利資源分配仍然不均且有城鄉差距。而現行仰賴舉債支撐的社會福利,過去十年來450萬子孫每人每天卻僅能分配到至多六塊錢的福利預算,形成「重補救、輕發展」與「重保護、輕權益」的福利服務輸送取向。

兒少在國家福利資源分配上居於絕對弱勢與特殊化的結果,便是讓兒少福利議題繼續被問題化,而鮮少能通盤考量一般與特殊兒少的共同性、普及式的福利需求。尤其台灣高齡少子化社會的發展,面對日益龐大的老年照顧問題,青少年將是未來的主要承擔人口,但現今的公共政策,因年齡歧視仍然阻絕兒少以準公民身分參與意見的表達,而由成人掌握、決定不利於青少年發展的政策資源分配,最終結果形成「債留子孫」。但青少年卻無法透過投票權的行使,反對由高齡人口決定所有政策資源分配所造成的世代不公問題,並使其面臨更高的生存風險。

國家與社會對於兒童及少年之成長發展,不應僅止於提供最低生活保障、健康、安全、保護照顧、教育等基本需求,還需要正向的社會參與、發展取向之福利服務措施,故其「公民」身分與轉銜過程更應該被重視,使得兒童少年不再僅只是一群「福利照顧的依賴者」,或往往只是一個有待被解決的問題(troublemaker),而非享有公民權益的主體。國家政策應藉由投資賦予其實質的社會參與及表意權利,以解決上述資源分配不公的問題。

公民權利與世代正義

內政部民政司報告(2005)指出,從世界潮流來看,18歲是公民權行使年齡的主流趨勢,但即便有高達近九成國家賦予18歲年輕人投票公民權,國內許多人卻動輒以我國青少年身心發展成熟度不足、易成為政黨動員工具、無投票判斷力、未受足夠的公民教育等理由,對18歲投票權加以質疑或排斥。但我們必需要說,這些理由只充份顯示出成人對於青少年無法信任的年齡迷思,因為至今也沒有證據足以證明,到了20歲以上這些問題就會自動排除或消失。畢竟一個社會的公民成熟度,靠得是公民對於公眾事務的積極參與,正因我們沒有營造一個支持兒少提早預備參與公眾事務的環境,以致於在升學主義掛帥下,我們傾向相信受過大學高等教育以上或是具有社會歷鍊的青少年,方有足夠的投票判斷力,而忽略了其實排除或剝奪了那些無法受高等教育或提早進入就業市場的兒少的基本權利。

另以我國教育水準與政治社會化來看,目前我國絕大多數國民有12年以上的基礎教育程度,加之大眾傳播媒體發達,顯示全球化影響下資訊發達的今日,青少年已足夠具備判斷及參與公共事務的能力,應有足夠能力行使公民權。排拒其及早擁有投票權,其結果便是兒少持續被排除在各種攸關其權益的公共政策以及社會安排機制的決策之外,被視為沒有能力、無法參與解決自身困境的一群人,她/他們需要的只是成人的引導、保護與改變,因此在公共政策上便極少能有積極參與的角色,也就無從要求合理的資源分配。年齡歧視造成兒少參與公共事務、組織結社的門檻,使兒少淪為權利義務不對等的次等公民,同時也使得蓬勃發展的台灣公民社會,以青(少)年為主體的青(少)年組織數量一直以來敬陪末座少得可憐,因此面對諸多「世代不公」的現象,真正能出面捍衛自身權益的兒少或青年幾乎少之又少。

世界上多數國家從 1960 年代起,陸續將投票年齡從 21 歲下修至 18 歲,並以「世代正義」的觀點為出發,相繼推動降低投票年齡至十六歲。因它們認為當國家65歲以上的老年人口,首度超15歲以下的青少年人口的時候,就必須把投票年齡下修到16歲,以維持不同世代發聲的平衡。例如:英國的投票年齡為18歲,但蘇格蘭於今年9月將舉行「是否獨立於英國」的公投,已將公投年齡下修至16歲,主要考量即是讓高齡少子化社會中的青少年,可以參與決定自己的未來!由於台灣即將於2025年邁入超高齡社會,此種為支持世代正義而下修投票年齡的做法非常值得借鏡。

反觀我國執政黨動輒以修憲茲事體大門檻甚高、社會共識不足為由推託不前,在野黨也因修憲門檻過高則力有未逮,因此歷年來的修憲案總是卡關或停滯不前,不僅阻礙青年參與公共事務的權利,也違反世代正義。除了高修憲門檻外,老人政治、年齡歧視、債留子孫、再等兩年…..等也都是民主後段班的幫兇。

社會共識已經改變 支持世代正義從18歲投票權開始

面臨各界修憲降投票年齡的呼聲日益高漲,行政院江宜樺院長於今年5月22日召集部份立委餐敘時,表示自己過去在擔任內政部長任內,曾有民調顯示多數民眾反對下修投票門檻。但是台少盟等民間團體認為,江院長擔任內政部長時已經是2009年,這五年來社會共識與脈動持續不斷在變動,包括繼日本後台灣已淪為唯一死守20歲投票權的民主國家。面對過度使用「未達社會共識」來抵制賦予18歲青年公民平等公民權益,2013年我國首度舉行的兩公約國家審查會議,國際人權專家給予台灣政府的結論性建議就曾指出:「政府對全體人民的人權有履行義務,且不應只以公眾之意見做為履行的條件。」因此行政部門不該再拿數年前未對外公開的民調,堅持原地踏步,應當直接面對社會的修憲訴求!

另依據「公民與政治權利國際公約」第25條一般性意見書:「投票權規定的最低年齡限制,須有客觀和合理之標準」,然我國人民慣常只以身心成熟度與否、反對降低投票年齡,無視社會的變遷與發展而限縮或剝奪青年的公民權。過去青輔會及台少盟針對相關議題進行民調,已經發現社會共識正逐步改變中。行政院青輔會曾於2004年就「是否將投票年齡降為18 歲」的議題,對18-35 歲的民眾進行民調,發現有69.7%不同意,同意只有26.4%。但到了2005年,卻有一半青少年同意降低投票年齡到十八歲、四成以上反對。此外民間團體台少盟於2006年3月與Yahoo!奇摩合作進行的「是否贊成將投票年齡從20歲降到18歲?」網路民調,共有12,854 人投票,結果有高達82%是不同意的。但台少盟於2013年進行的網路及街頭進行的青少年議題模擬公投,參與投票的2,236人中,已有71%的民眾同意十八歲就應該擁有公民投票、選舉權等公民權利。另外於「18歲能不能公投?」網路問卷調查結果也顯示:有70%網友認為不應以20歲作為公投年齡限制,有90%網友同意18歲即可參加公投,另有88%網友同意應該向下修正公投年齡限制。包括台少盟今年最新(7/27)「你認為台灣的投票年齡應訂為幾歲?」的街頭模擬公投顯示,1,073張有效票中,贊成18歲佔68%、20歲佔19%、16歲佔9%、19歲佔2%以及17歲1%。相關調查已顯示,近十年來台灣社會對於投票年齡的社會共識已經持續在變化,從原先八成左右的反對率,逐漸逆轉為有超過五成的支持率,顯示降低投票年齡、給18歲青少年合理的公民權利是時候了!

而為了回應世代正義的訴求與挑戰,台灣少年權益與福利促進聯盟和數十個關注青少年合理公民權力的NGO、青少年團體、青年團體、學生團體、教師團體、家長團體、青少年與社會公民所組成的「十八歲公民權推動聯盟」,已於日前召開記者會正式啟動「挑戰憲法130條~十八歲投票權修憲行動」,並提出以下兩點訴求:

  1. 行政院應組成「降低投票年齡推動小組」,研議落實「公民政治國際公約」第25條排除投票障礙之積極措施,推動18歲投票權。
  2. 立法院應啟動修憲程序,針對現行《憲法》第130條「中華民國國民年滿二十歲者,有依法選舉之權。」之投票年齡,及《公民投票法》投票年齡等一併下修至18歲,以達成權利義務對等、符合「世代正義」的民主社會。

目前聯盟與民進黨鄭麗君委員以及國民黨盧秀燕委員合作提出相關修憲案,並已於上會期完成正式提案,正有待立法院進行朝野協商組成修憲委員會。而為擴大青少年的實質參與,聯盟也將於11月中旬於全國各縣市舉辦給16-20歲青少年參與的「青少年投票日」,將針對投票年齡下修議題進行模擬公投。歡迎各界有興趣的團體與個人報名設立投票點或擔任選務志工,一起翻轉世代正義!

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[1]親權主義主要的觀點是站在「保護兒童」的立場上來看兒童權利,兒童的無能力與脆弱,甚至是認知上的缺陷(defects)都使親權主義者拒絕讓兒童擁有公民權;某種程度而言,親權主義除了以「本質論」來看待兒童外,也普遍接受了「人類發展事實」的看法,認為兒童是尚未發展完全的人,發展的終點站就是成人。這種本質論與發展觀影響著許多人們相信兒童不能勝任太多事,也無法察覺成人世界的複雜性與危險性。